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一、总体评价


2001 年5 月,国务院批复同意《上海市城市总体规划(1999-2020)》,明确了上海建设“四个中心”和现代化国际大都市的战略目标,成为指导新世纪上海城市建设的纲领性文件。为应对世博会、虹桥枢纽、临港等国家战略和上海城市发展需要,2003 年和2006 年分别编制了城市近期建设规划,并与国民经济社会发展规划、土地利用总体规划等相衔接。总体规划不断深化细化,体现了较好的适应性,对引领和指导十几年来上海城市发展发挥了重要作用。


从城市总体规划实施成效来看,规划实施有力、有序、有效,城乡建设取得了巨大成就,主要表现在四个方面:一是城市经济总量和综合功能持续提升,经济结构不断优化,“四个中心”建设框架基本形成,现代化国际大都市的发展目标初步实现。二是虹桥商务区、世博园区、上海国际旅游度假区、临港地区、前滩地区、黄浦江两岸等重点地区建设取得重大进展,重点新城建设加速,城乡统筹的市域空间格局不断优化。三是以“三港三网”为重点的一系列枢纽型、功能性、网络化基础设施体系基本建成,城市运营支撑能力显著提高。四是各项民生工程切实推进,保障性住房建设和旧区改造力度加大,生态环境和公共设施建设成效显著。


从总体规划实施的具体指标来看,分为三种类型。第一类是提前实现2020 年规划指标,反映出城市建设步伐加快、能级不断增强、发展支撑能力提升的良性发展趋势。如城市化水平、市域高速公路总长、机场旅客吞吐量、港口集装箱吞吐量以及部分市政基础设施供应和处理能力等。第二类是突破2020 年规划控制指标,反映出城市规模快速扩张、用地绩效相对粗放、土地和环境等资源压力巨大。如常住人口规模、城镇建设用地规模、工业用地规模、中心城人口密度等。第三类是尚未达到2020 年规划目标。其中,大部分指标虽未达到2020 年目标,但比十年前有大幅提高,并按照规划目标分阶段逐步推进。如人均公共绿地面积、市域轨道交通运营线路长度、中心城道路网密度等。另有小部分指标与规划目标差距拉大,甚至发生倒退。如中心城人均建设用地(1997 年现状为53.8 平方米,规划2020 年为75平方米,但2011 年降为50 平方米),反映了中心城建设宜居城市目标的难度加大,对城市品质、生态环境和公共设施等造成压力。


二、分项内容

1、发展目标

按照总体规划的要求,上海“四个中心”基本框架已经形成,辐射国内国际两个扇面的作用凸显,城市的国际地位持续提升,正在按照总规要求实现城市发展目标定位。但面临中国和上海转型发展的新形势和上海自贸试验区建设的新要求,在未来发展过程中亟待进一步强化和明晰目标定位,持续增强参与国际竞争能力和城市综合服务能力,重点反映在以下两个方面:一是以“四个中心”建设为代表的城市国际竞争力有待进一步强化。面对国际贸易分工的新要求,上海金融业无论是在成长速度还是自身金融创新能力方面都需要全面提升,而这有赖于自身的转型发展和外部政策环境的扶持。自贸区建设将在制度创新的层面有力推动上海在专业服务、政府服务、文化环境塑造等方面提高质量。二是与国际大都市相匹配的城市综合服务和辐射能力有待进一步强化。按照国家“五位一体”建设中国特色社会主义的总体要求,上海要当好全国改革开放的排头兵和科学发展先行者。这对上海辐射和服务“两个扇面”提出了更高的要求。而上海在创新驱动能力和生态宜居水平上的短板制约了自身服务长三角、服务长江流域、服务全国的综合能力提高。从新一轮国际贸易分工的格局变化来看,以知识创新为载体的第三次工业革命正深刻影响既有的国际贸易价值链体系。持续增强上海对于全球人才的吸引力和本地市民的认同感,对于上海国际大都市建设的重要意义将放到前所未有的高度加以重视。这有赖于环境、政策等多方面力量共同作用。


2、城市规模

城市人口规模是影响城市发展质量的关键要素,也是本次总体规划评估的重要内容。对比总体规划的要求,全市实际居住人口1600 万人左右,集中城市化地区城市建设总用地约1500 平方公里,当前全市现状人口和用地规模已超过总体规划确定的2020 年指标,且持续增长压力很大。2012 年底全市建设用地已达3034 平方公里,占市域面积比例为44.7%,未来还面临进一步增长的压力。2012 年全市人口规模达2380 万人,对环境资源和基础设施承载力提出巨大挑战,人多地少矛盾日益突出。目前存在的问题:一是人口分布不尽合理,中心城人口疏解压力较大,新城人口集聚能力不足。中心城集中了全市约50%的人口,人口密度居高不下(2010 年中心城人口密度为1.71 万/平方公里),还面临继续增长的压力,对城市安全、品质和配套均带来挑战。中心城周边地区人口集聚态势明显,2001 年-2010 年该地区新增常住人口达203 万人,人口密度为0.6 万人/平方公里。新城、新市镇人口密度较低,仅为0.27 万人/平方公里。二是建设用地结构不尽合理。截至2012 年底,上海市工业用地规模约880 平方公里,占全市建设用地总面积的29%,是国际代表性城市的3-10 倍。而交通运输用地、公共服务设施用地以及绿地作为衡量宜居生活环境的重要指标,其占比低于国际同类大都市。


3、空间布局

城市空间布局是支撑国际化大都市发展的重要载体。按照总体规划要求,加快推进市域“多轴、多层、多核”、中心城“多心、开敞”的空间布局,逐步形成了与长三角联动发展的格局,松江、嘉定等新城建设有力推进,中心城“一主四副”公共活动中心框架基本建成。随着城市规模拓展呈现出了新的趋势和问题:一是市域城镇空间格局有待进一步统筹优化。从全市城乡体系的结构来看,“1966”城乡规划体系已经初步建立。但是,在建设发展的过程中仍然面临着很多新的挑战,新城在规划体系中的作用尚未发挥,产城融合度不够,公共服务设施配套和交通基础设施建设滞后,难以发挥综合性城市功能。而新市镇的发展受区位、交通、产业等的影响,在人口规模、经济总量和产业功能等方面存在较大的差异。二是中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。中心城楔形绿地与建设敏感区中,建设用地不断增多;宝山、闵行等空间发展已与中心城连为一体。2011 年底,中心城和周边连绵发展地区面积已达1250 平方公里,人口约1500万人。三是长三角区域空间一体化需求迫切。近沪地区城镇和产业发展呈现以沿海、沿江、沿轴为依托的“北密南疏”空间特征。上海与周边地区城镇、产业已呈连绵发展的态势,但在空间、产业、生态、交通等方面仍缺乏有效衔接。


4、产业发展

产业发展是推动城镇化发展的根本动力,优化产业结构是实现城市转型发展的重要抓手。按照总体规划提出“三、二、一”产业发展方针,上海市产业结构不断优化升级,经济总体呈现出“工业性经济”向“服务性经济”转变的趋势。随着战略性产业比重增加和一、二、三产业融合发展的特征愈加明显,城市经济开始步入服务经济主导的发展阶段。2012 年底,全市三次产业结构为60.0:39.4:0.6。但上海经济发展对重化工业的依赖、对房地产业的依赖、对加工型劳动密集型产业的依赖、对投资拉动的经济增长的依赖、产业科技创新能力不足、服务业能级有待提升和产业发展软环境建设欠缺等,制约了上海城市功能塑造和经济转型发展。在产业布局方面存在一些突出问题:一是工业用地布局分散、空间绩效低,需要加强统筹。规划104 工业区块外存在大量的现状工业用地(约占总量的50%以上),且主要分布在郊区村镇。据统计,2011 年全市地均工业总产值40.9 亿元/平方公里,对比国际大都市,工业用地效率偏低,亟待加强空间布局引导、优化产业结构、淘汰落后产能、提高土地绩效。二是工业用地转型更新亟需引导。中心城及周边地区的大量老工业区和老厂房将面临转型,如果在短时间内集中转为生产性服务业和商务办公服务业,将导致全市商务办公用地供应过剩。同时,在工业用地转型的过程中,尚未充分重视教育、医疗、社会住宅以及公共绿地等方面的需求。因此,亟需从整体发展出发进行工业用地转型的统筹和引导。三是商务办公建设尚需统筹优化。目前全市商务楼宇、商业设施等服务业规模快速增长,但高端商务设施总量不足,中低端商务设施空间集聚度不够,空置率偏高,整体绩效水平与国际大都市相比还存在一定差距,尚需统筹布局与规划引导。因此,亟需从城乡统筹协调的角度合理安排未来商务办公设施规划。


5、住宅发展

住宅发展是体现城市宜居水平和反应人民生活的关键要素。对照总规要求,近十年来,人口规模不断增长的同时,市民居住水平也不断提高。一方面,通过拆、改、留、修等措施,大力推进旧区改造和旧住房综合改造,改善了一大批旧住区的居住条件;另一方面,逐步建立起以经济适用房、公共租赁房、廉租房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系,全市住宅建设呈现较快平稳发展态势。面对人口的持续增长、市民对居住环境要求不断提高与建设用地的资源紧约束的矛盾,住房建设仍面临一些突出问题:一是新增住宅用地开发建设未能充分体现聚焦新城的目标导向。新增住宅分布呈现出集中在中心城周边地区蔓延式发展,而新城的住宅用地增量相对较少的现象,与“向郊区转移、向新城集聚”的总体发展导向不相一致。据统计,1997 年至2010年间,中心城周边地区住宅用地的增量为67 平方公里(占总增量的39%),新城住宅用地增量仅为30 平方公里(占总增量的17.5%)。二是郊区新增住宅用地的综合配套环境有待提升。公共交通、公共设施等建设相对滞后,与就业岗位相脱离的现象较为严重。目前上海新城缺乏与中心城相当的可达性、公共服务和环境质量等方面的居住“空间红利”,较难形成对中心城有效的住宅空间替代。三是中心城住宅用地整体开发强度过高。与控制中心城人口规模的目标导向不相符,对中心城安全、交通、环境及设施配套等方面造成巨大压力。


6、公共服务设施

城市公共服务设施是城市发展的重要基础,是保障民生的支撑条件。良好的公共服务设施配置建设有利于改善城市环境、提高生活质量,优化城市宜居水平。按照总体规划的要求,全市文化、教育、体育、卫生、养老等方面公共设施建设得到了极大发展。但仍存在以下问题。一是优质公共设施资源配置不均衡。市域范围内公共服务水平区域差异大,中心城的文化、体育、医疗等公共服务设施用地总量、职工数和综合服务能力均超过新城和郊区。中心城集中了大部分的优质资源,导致中心城周边地区人口快速增长,同时也一定程度影响了郊区新城发展。据统计,2010 年郊区实验性师范性高中数只占全市总量的1/4。全市医院中50%分布在中心城八区。二是公共设施布局亟待空间统筹。面对人口的快速增长,对新增设施空间资源落地存在较大难度,应加强人口导入区域享受公共服务设施便利性的统筹考虑。以养老设施为例,中心城街道的养老机构“一床难求”,同时由于土地资源的限制,新增设施空间缺乏。然而,郊区由于交通、就医不便等原因,养老机构床位空置率较高,因此需要加强统筹。


7、生态环境

良好的生态环境是保障城市健康、可持续发展的重要基础。按照总体规划的要求,全市集中推进“环、楔、廊、园”绿化系统建设,人均公共绿地面积大幅提升,城市环境显著改善。近年来,以延中绿地、世博园区绿地和滨江森林公园等为代表的中心城大型绿地先后建成;外环绿带已建成宽度100 米林带,总面积超过26 平方公里;市域相继建成4 座国家森林公园,以及依托外环绿带建设的滨江森林公园、顾村公园等,形成15 片千亩以上大型生态林,丰富了上海郊区的生态景观空间;水源保护区和自然保护区因建立了有效的生态补偿机制,得到较好的保护和控制。随着城市人口和建设用地的不断增加,上海生态环境面临诸多问题:一是全市生态空间接近底线。2012 年底,全市建设用地占市域总面积的44.7%(接近50%的生态阀值),重要的生态空间被逐步蚕食,并有继续恶化的趋势。总体规划确定的生态敏感区、建设敏感区、楔形绿地等生态管控区域没有得到有效实施。截至2011 年底,建设敏感区和楔形绿地内现状建设用地约占55%左右,主要为居住和工业用地。二是城市游憩空间严重匮乏。随着城市人口规模的增长和市民生活水平的提高,城市游憩空间无法满足市民日益增长的休闲需求。近年来,上海市郊大型公园呈现饱和趋势,可供居民游玩、休闲、休憩的空间(如城市公园、郊野公园)在数量、面积、布局上均显不足,节假日尤为明显,难以满足市民日益增长的休闲需求。三是区域生态安全存在隐患。区域生态问题严重制约上海国际竞争力。上海主要河道上游及沿岸地区工业密布,水体质量较差,对上海市域生态环境造成影响。上海大都市区内大量生态要素也缺乏整合,影响区域生态网络构建。四是总体环境质量亟待提升。水环境方面,上海城市水体中劣V 水质仍占较高比重;大气环境方面,2011 年底世界卫生组织公布的一份全球1099 个城市地区的空气质量报告中,上海PM10 年均浓度值为81 微克/立方米,排在995 位,与国际化大都市尚存在较大差距。


8、城市品质

城市品质是体现大都市吸引力和魅力的重要内涵。按照总体规划要求,上海历史保护管理体制日趋完善,创建了较为完整的历史文化遗产体系并分别编制了规划,完成了一大批历史建筑、风貌道路和历史街区的保护修缮。文化事业不断发展,城市各级文化设施建设有力推进,功能日臻完善,布局渐趋合理,轴带发展的文化格局初步形成,并建成了一批高水平的标志性文化设施。在空间环境方面,结合城市开发和旧区改造,新增大量公共绿地,广场建设和街道空间整治也取得明显的进展。然而,由于多方原因,仍然存在一些问题和不足:一是在历史保护方面,保护的范围、内涵、方法和政策有待完善,城市风貌特色尚未充分展现。一些体现上海文化特色的历史遗产,如中心城大量的二级里弄住宅、工业遗产,以及郊区水乡村镇,仍缺乏针对性的保护规定。风貌区外大量风貌较为完整的历史街坊也需要逐步鉴别认定,纳入保护管理之中。二是在文化发展方面,重大文化设施的集聚度、数量和国际影响力不够,基础性文化设施的建设和管理服务能力有待加强。尽管上海高等级文化设施(图书馆、博物馆、艺术馆、剧院、音乐厅)数量与规模与国际大都市基本相当,但服务能级(如展出面积、馆藏量、藏品等级等)尚有一定差距,缺乏丰富、多样、特色突出的文化集聚区域。三是在空间品质方面,小广场、小绿地等活动场所的数量、布局、品质、设施等不能满足活动需求,人性化、艺术化考虑尚显不足。据统计,目前上海市中心城广场用地不足20 处,且多为大型市政、交通广场,缺少可达性好、人性化的小尺度城市广场;广场、绿地、街道、步行路径之间未能形成完整的公共空间网络;广场内街道家具、广告等环境要素的艺术水平不高,雕塑等公共艺术品数量较少。


9、综合交通

综合交通是支撑城市发展的重要骨架。按照上海建设国际航运中心的总体要求,上海基本形成了衔接国内外、辐射长三角的快速、便捷的对外客货运交通运输网络,率先建成了枢纽型、网络化的综合交通系统。以洋山深水港、外高桥港为主体的国际枢纽港基本建成,口岸、港口联动发展态势良好;国际航空枢纽港格局初步形成;铁路枢纽功能与线网建设取得实质性进展,建成了“三主三辅”的铁路客运站体系,京沪、沪杭(甬)两大铁路通道继续完善;基本覆盖中心城重要地区、连接重点新城的轨道交通网络效应显著;国家和长三角高速公路网基本成网,在沪杭、沪宁主通道的基础上增加了沿江和沿海通道,中心城“三环、十字、多放射”快速路系统和“三纵三横”主干路系统和16 处越江交通,快慢交通有序推进。对比国际大都市,上海综合交通仍然存在以下突出问题:一是与国际航运中心相适应的国际“枢纽”功能有待提升。由于受到空域资源限制,影响了机场跑道设施的利用和航线的开辟,空运能力难以提升,国际航空港的辐射能力不够;受到国际经济环境影响和政策配套滞后因素的制约,上海在船舶交易、航运交易、全球海事保险、海运融资活动、国际组织总部、航运文化等方面建设滞后,加之对航运系统可能对城市带来的负面影响预估不足,集疏运体系、配套集卡停车场、空箱堆场配套建设滞后,严重影响转运能力。二是市域综合交通系统规划和建设有待加强。用地布局与交通需求、交通设施规模与土地开发强度不匹配,交通体系难以适应城乡协调发展要求,中心城周边地区发展定位不明确,交通规划、建设滞后,现状交通系统已难以支撑这一地区发展;新城缺乏独立的交通体系构建。三是公共交通体系不够完善。城市轨道交通、城际铁、市郊铁的系统效应不够,轨道交通与公共汽(电)车整合不够,中运量公共交通建设的基本空白、地面公交专用道网络建设滞后等,对整个公共交通系统的服务水平有较大影响,造成公交吸引力不强。


10、市政设施

市政基础设施是城市正常、安全、高效运营的基本保障。总体规划实施以来,与城市开发建设需求相适应的市政基础设施建设得到强化,城市基础运营能力和保障水平得到迅速提升。但由于城市及人口规模不断扩大,世博会、大型居住区、虹桥枢纽等城市建设大事件的影响等,现状的市政基础设施及网络的规模及服务范围基本已经达到或超出了总体规划要求。目前存在的问题:从城市运营能力来看,市政基础设施的整体供给能力和安全保障水平有待进一步提升。如在城市防汛安全、应急避难、电力、原水、能源供应等生命线工程保障、设施供给标准水平以及服务覆盖范围上存在不足。从未来发展的需求看,各项基础设施未来增加供给的空间极为有限,特别是水源水质、电力通道、固废设施、综合防灾的实施及保障压力很大。从建设标准来看,按照国际化大都市的品质要求,基础设施配置标准和能级有待提高。局部地区供电、供水供需矛盾突出;污水厂处理能力有限,污水收集系统不完善,郊区污水处理率低于中心城。


11、实施机制

为贯彻实施城市总体规划,上海以完善规划体系、管理体制和运作机制为抓手,不断加强城市规划管理工作,逐步形成覆盖全市、层次清晰、目标明确、管理有序的城乡规划管理体系。2008年底,以规划和国土资源机构整合为契机,按照“保障发展、保护资源、引领布局”的战略目标,以“两规合一”为指导思想,通过土地闸门保障规划实施。在总体层面,建立了基本农田控制线、集中建设区控制线、工业区块控制线、基本生态控制线的四线管控机制。在详细规划层面则积极探索控制性详细规划编制和审批管理办法,通过明确管理规定、技术准则、成果规范和操作规程,提高了法定规划的严肃性和规划实施的权威性。

在规划实施过程中,仍然存在以下两方面的问题。一是“两规”在管理和实施机制衔接尚需进一步深化。规划和土地在管理上衔接趋势日益明显,在城市总体规划实施过程中,如何结合土地的管理周期,将土地管理具体措施纳入城市总体规划实施机制,从土地资源配置角度给予城市总体规划足够的支撑和保障上仍有待进一步强化。二是总体规划实施评估尚无动态维护机制。2006 年上海开展城市总体规划实施评估工作,但在规划评估实践中也发现一些问题和难点,如缺乏稳定的评估机制和程序设计,缺乏连续统一的可评估的规划目标和指标,缺乏可靠的基础数据平台,缺乏与具体部门之间的实施政策制定的衔接,缺乏目标和政策修正的载体,难以与动态维护和管理有效衔接。


三、结论建议


1、加强对城市整体发展的战略引领和指导

结合总体规划实施评估的主要结论和重大问题,建议研究形成指导上海城市可持续发展的重要决策和纲领性文件,并报请市委、市政府审议发布执行,指导引领城市健康发展。

2、研究部署和适时启动新一轮城市总体规划编制工作

适应未来发展的形势和要求,建议研究并适时启动新一轮城市总体规划编制或修编,制定工作方案,结合全市规划土地工作会议予以安排。

3、针对城市发展的重要任务和重大问题,加强政策法规建设

根据上海市未来发展的重要任务和重大问题,建议在条件成熟的情况下制定相关法规,如《新城法》、《城市更新法》、《生态法》等,保障规划实施和建设。

4、强化城市战略数据平台的支撑作用,建设《上海市城乡发展战略数据平台(SDD)》

结合总体规划实施评估工作,以市规划国土资源局信息系统为空间载体,整合人口、经济、土地资源、建筑、市政、交通、公共设施、生态环境等与上海城市发展密切相关的各方面战略数据,搭建《上海市城乡发展战略数据平台(SDD)》。

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