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上海市域城镇体系和城市发展边界研究

2015年05月20日 11:00:00 来源:

研究单位:中国城市规划设计研究院上海分院(文中内容仅代表该机构观点)


一、 绪论

1. 研究内容

主要包括分析上海城镇空间体系以及城市发展边界的发展现状与挑战;研究与上海全球城市目标相匹配的大都市空间体系;提出城镇体系的改良方案以及城市发展边界的优化建议。

2. 研究方法与技术路线

本专题主要运用案例研究法以及文献查阅法,研究围绕历程回顾、现状问题剖析与先进经验借鉴三个研究重点,提出城镇体系的优化策略,并以落实市域网络结构为目的,提出发展边界的优化建议以及政策、机制保障。

二、 上海市域城镇空间体系规划的历程与特征

1. 城镇体系规划的趋势特征

从层级数量上看,外围层级不断增加,向镇、村拓展。从层级关系上看,规模、数量、职能与层级相匹配:随着层级从高到低的变化,城镇数量从少到多,规模从大到小,职能从高到低。从规划原则上看,受行政体制影响明显,布局迁就行政区划,层级设置也基本对应于行政层级。

2. 城镇体系规划的总体特征

城镇体系规划体现了具备行政色彩的塔式逻辑,规模、职能、数量与层级相匹配,体系建构的过程与空间发展的市场规律相分离。受行政体制影响,较少考虑功能以及空间需求,因而存在着战略重点不突出、与市场化规律不吻合等风险。

三、 上海城镇体系规划面临的现实冲击

1. 中心城:内环内外差异大,结构引导不清晰

内环内外在人口情况以及用地类型方面都呈现巨大差异,而且面临的问题也不相同:内环以内核心功能集聚不足,内外环间副中心培育不足。中心城区分两大圈层引导是全球城市的规律与趋势,因此,中心城的发展应该更加关注内环内外的分类引导。

2. 新城:近郊远郊差异大,核心功能不突出

近郊新城无论是从人口增长或是人口密度分布上都与远郊地区存在巨大差异,是人口增长较快、密度较高的区域。原有城镇体系在新城设置方面不尽合理,选址过于迁就行政区划,缺乏基于全市格局的整体考虑,且定位较笼统,特色功能不突出。

3. 新市镇:受圈层效应以及重大项目影响,分化明显

靠近中心城区或由重大项目布局的新市镇动力强,且已经呈现都市化的特点,在人口增长方面甚至已经超过了部分新城(临港、金山)。外围新市镇则延续传统集镇的发展模式,发展动力较弱,人口总量小、增速缓。

4. 近域地区:快速崛起,但缺乏规划引导

将外环以外1-2个镇所在的空间范围界定为近域地区,距离城市中心约15-30km。近域地区是市域空间中人口增长最快、市场活跃度最高的地区,且呈现出产业结构快速优化、生产性服务业企业明显增长的态势。但是大部分近域地区既不在新城范围也不在中心城区中,没有得到系统、一体化的规划引导。规划关注的缺失也导致近域地区在高速发展的同时,呈现出空间混杂以及整体品质欠佳等问题。

四、 全球城市空间规划的借鉴与启示

1. 总体特征:关注结构引导

关注结构的引导是全球城市空间规划的共识,功能结构能够直接体现空间发展意图,在明确发展重点的同时兼顾发展弹性。例如,深圳市总体规划并没有设置城镇体系,而是提出了功能结构的全域控制,并根据发展需求持续优化空间结构;东京首都圈则以网络结构作为规划的空间愿景。

2. 关注战略性的中心体系

中心体系是结构规划中的核心要素,依据全域的功能需求与市场潜力,塑造具备特定功能的中心,并形成相对扁平的中心体系。例如,深圳市总体规划为应对转型发展的压力,设立了三级中心体系;新加坡概念规划逐步开始关注在外围地区打造若干支撑全球性的商务中心地位的功能中心。

3. 关注开放式的网络联系

网络联系应该以区域格局为重要依据,与中心体系高效衔接,形成城市发展的基本骨架,成为空间拓展、交通设施布局的重要依据。例如,深圳市总体规划对接珠三角整体发展格局,提出“三轴两带”功能骨架;东京都市圈规划形成串联都市圈内外的密集网络联系。

4. 关注功能化的空间分区

空间分区有利于根据空间的资源禀赋差异化地配置资源,形成分区的集群联动效应,在确定分区时依据功能特征和发展需求,在引导的过程中需明确分区的发展重点。例如,首尔首都圈规划形成4类功能疏解带,东京都市圈规划形成6个功能性次区域。

5. 关注基础性的生态空间

全球城市通过明确结构性的基础生态空间,反映控制城市空间蔓延、保障生态安全的规划意图,同时也为城市增长边界的确定提供依据。例如,首尔首都圈规划提出环形绿化带设想,深圳总体规划也明确了生态基底的总体结构。

五、 上海市域城镇体系的优化建议

1. 总体方向:由等级体系向网络结构转变

通过建立以功能关系为主导的中心体系,形成高度一体化的功能网络结构,通过生态网络的保障生态安全,实现由传统的城镇体系规划模式向网络结构的规划模式转变。网络结构的核心价值体现在统筹考虑空间和功能的对应关系,以网络关系中节点的功能价值为导向。

2. 网络结构的建构方法

其一,通过中心定功能网络,建议通过生产性服务业的空间发展特征、战略性新兴产业的空间布局特征以及特殊潜力区的识别,筛选各类功能中心;简化市域空间层级,由三类中心组成中心体系。其二,通过格局定功能分区,对接区域开放的功能格局,延续大都市区层面的总体格局,同时契合上海各地区现有的功能特征。其三,通过基底定生态网络,结合生态安全格局的结构性需要并兼顾功能网络的需求,形成生态网络。

3. 上海市域城镇体系的优化方案

功能网络:118中心体系

(1)1个中心城是功能网络的核心。承担了全球城市的金融、文化、政治管理、商务办公等主要职能,具备最高的资源配置能力;空间范围为原中心城区以及闵行和宝山新城的核心地区。

(2)10个功能节点在功能上具备较强的专业性和较高的服务能级。是全球城市职能的重要支撑,选址以近域地区为主;分别为虹桥枢纽地区、外高桥地区、浦江地区、川沙地区、康桥-周浦地区、南翔-江桥地区、七宝-九亭地区、东滩地区、罗店地区、长兴岛地区。

(3)8个综合新城兼具专业服务与地区中心服务职能。强调对于周边乡镇空间的统筹能力;分别为城桥新城、嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉贤新城、金山新城、浦东空港新城、临港新城。

功能分区:5个功能区

(1)中心功能集聚区空间范围对应中心城区;重点提升核心功能的集聚水平和发展能级,完善金融、文化创意等高端服务功能。(2)近域功能协作区空间范围对应近域地区;重点培育专业服务功能,同时保留城郊以及组团间隔离绿带。(3)南部生产贸易区空间范围为南部与东部的沿海地区;定位国际职能,发展国际贸易、装备制造业以及化工。(4)北部生态休闲区空间范围为崇明岛以及横沙岛;发展休闲旅游、康体养生、商务会议等综合服务功能。(5)西部创新功能区空间范围为面向长三角的嘉定、松江、青浦等区域;发展总部经济、高新技术产业、科研教育产业等创新功能。

生态网络:1岛2环6楔

(1)一个生态岛指崇明生态岛。在保障岛屿生态安全的同时,适度发展休闲度假等功能,成为国际水准的生态环境与生态活动示范岛。(2)两个郊野绿环指中心城区和近域地区之间的“外环”,以及近域地区与外围新城之间的“郊环”。绿环的建设围绕的环形快速道路,作为防止城市蔓延的重要屏障,也可以作为城市中连续的特色开放空间。(3)六个生态绿楔指由外围地区向中心城区及近域地区嵌入的楔形生态斑块。结合生态基底特色,可以布局若干休憩公园。

六、 上海市域发展边界的建议

1. 上海发展边界存在的问题

其一,在建设用地管控中空间结构难落实:表现在集中建设区控制线的确定缺乏自上而下的空间引导;集建区外建设用地缺乏管控,减量化后的新增用地空间缺乏引导。其二,在非建设用地管控中刚性、功能性缺乏:表现在对于“底线型”生态空间的“刚性”控制不足,对“非底线型”生态地区的功能引导不足。

2. 国内外城市发展边界的案例借鉴

案例经验表明发展与保护结合、弹性与刚性结合是发展边界建构的基本原则。在确定发展边界时应该充分考虑城市发展与生态安全两方面的需求,体现发展与保护结合的思路;在管理发展边界时应该明确部分刚性底线,同时具备一定的弹性调整机制,体现弹性与刚性相结合的思路。

3. 上海发展边界划定的初步建议

生态红线:明确生态底线的严格控制

在非建设用地管控中增加生态红线,作为生态地区刚性管控线,明确划定最严格的生态控制范围。通过识别基础性生态空间,叠加基本农田,综合形成生态红线区。

都市结构控制线:保障结构和集建用地总量

都市结构控制线的目的是控制极限建设条件下以集中建设形态存在的都市空间;都市结构控制线范围内为都市发展区,减量化后的新增建设空间应该在此区域落位。需要形成都市结构控制线定期调整的机制,以总量规模不减、保障生态系统结构完整为基本原则。

生态发展区:推动功能化、减量化

生态红线以及都市结构控制线以外的空间为生态发展区,以对生态地区的功能化和减量化为目标,可进行少量的生态化建设活动,可发展低密度、低强度的生态化功能。

七、政策建议

1. 搭建市级功能性平台

其一,围绕功能节点建设市级发展型平台,对于功能节点的规划、建设实行统一管理,并且在市级层面进行资源统筹并给予财政扶持等优惠条件。其二,围绕生态网络建设市级生态管理平台,对市级重要的生态化地区实行统一管理,明确建设活动的控制要求。

2. 构建开发与保护的协调机制

其一,明确生态化地区建设行为的分级准入机制,建议生态红线区内的建设行为控制相对严格,生态发展区的控制要求具备一定弹性,允许少量生态化建设。其二,探索生态化地区发展权转让(TDR)机制,推动生态化地区中既有建设空间减量化,通过发展权转让机制将减量化获得指标就近转移入都市发展区。

3. 优化城市建设的投融资模式

其一,设立综合新城建设共同基金,建立市政府、区政府、新城建设公司组建的共同基金,协调推动重大项目、基础设施建设。其二,设立生态发展专项基金,用于补偿因承担生态保护责任而丧失发展机会的地区,以及支援生态发展地区的生态型建设(游憩设施、生态修复和保育工程等)。


研究单位:上海同济城市规划设计研究院(文中内容仅代表该机构观点)


对于已经进入大都市区化发展阶段,并且定位于全球城市的上海而言,如何在大都市区层面合理引导空间形态及结构演变,具是具有战略性意义的重大问题。

对于国际经验的研究表明,全球性大都市区在空间发展上大多呈现出明显的都市区层面的结构扁平化趋势,不仅涉及到空间形态在大都市区层面的扩张和整体化,更涉及以具有重要国际性或区域性作用的功能空间节点的多类型化及其在新区位空间的扩展所带来的中心体系演变,由此形成明显具有国际性或区域性地位的国际化中心地区、中心区功能外溢区、区域性走廊上的新中心、机场门户地区中心,以及相对更具地方性的一般性城镇中心和相对独立的专业化节点,加强规划的导引但同时更留有弹性空间,成为1990年代以来国际大都市地区规划管制的重要趋势。与此同时,处于对生态环境以及土地与房产价值的保护,大都市地区针对建成空间形态的蔓延态势,较为常见的出台了类似城市增长边界(UGB)的新管制措施,但在具体的划定方法和管制方法上各有不同,一些更具刚性,一些则更具弹性,如何处理好弹性和刚性的关系,往往直接关系到管制措施的有效性。

根据前期的研究共识,新一轮城市总体规划应当更加关注宏观发展战略,在空间层面有所侧重并更加聚焦于战略性空间区位及地域的辨识和导引,以及对生态空间的保护管理。在已经明确城市建设用地指标零增长的前提下,重点加强有限增长空间的导引和结构优化,以及生态空间的刚性保护,成为必然。因此,本项研究认为新一轮上海市域城镇空间的规划导引,应兼顾战略性增长的需要和生态环境保护的需要,但更应当优先考虑生态环境的保护。为此,对于本次研究任务的要求,提出了重点研究城市空间发展边界,并在此基础上探讨市域城镇体系的演变引导,以及从措施落实角度的差异化政策区导引的具体方法。

在城市发展边界方面,应当坚持底线控制和弹性控制相结合的方法,对于基于生态和资源管制需要,已经由有关法规或相关规划确定的禁止发展建设的地区,明确划定刚性发展边界线,对于引导城市化聚集建设发展的范围则划定弹性发展边界性,由此兼顾到生态和资源环境刚性保护,以及应对日趋明显的不确定增长趋势并满足未来多元化协商发展的机制需要。基于两线的划定,明确提出了法定性生态保护区、都市化集聚发展区、结构性生态控制区的3大类型发展地区,法定生态保护区即禁止建设发展地区,都市化集聚发展区即引导集约化聚集发展的地区,结构性生态控制区则根据实际需要留有一定的发展弹性,在优先生态和资源保护的前提下为弹性发展留有一定空间。由此形成了“两线三区”的城市发展边界划定方法和对应的综合管控机制。

对应于上述总体思路,本项研究提供了基于生态环境保护的CFD模型,以及基于城市空间增长的CA模型,并分别作了演示示范,表明了方法在较为宏观的城市整体空间尺度上的可行性。

在市域城镇体系方面,基于国际经验和上海既有城镇体系规划实施的情况,本项研究提出了重点强化都市区整体空间体系导引,相对淡化传统城镇体系概念的建议,并为此提出了“结构化”和“扁平化”两种空间体系方案,重点推荐了 “149X”的空间体系结构,以便与现有城镇体系管理机制的良好对接。即一个中心城区,以及由现状中心城区外围的主要承担“对接世界”和“辐射长三角区域腹地”的嘉定、青浦、送检、临港4个高能市域副中心;在此基础上,主要地方性发展的需要,提出了9个主要新城,分别是从产业和人居协调布局的角度提出的宝山、长兴和金山新城,以及主要结合所在地区的重型滨海工业构建产城融合、职住平衡、配套完善的6座综合新城闵行、南桥、惠南、川沙、枫泾、崇明新城;此外,建议根据行政区划和既有人口、产业聚集情况和发展趋势,调整并妥善选点布局若干个新市镇,对于原来“1966”体系的60个新市镇可以适当调整,无需大面积铺开并赋予绝大部分建制镇以新市镇的政策内涵,同时重点着眼于各郊区政府的战略部署,选定若干产业集聚能力强、人口增长较快的镇,作为真正意义上的新市镇,其余则归类为常规的建制镇。

对于现有的大量村庄,重点建议根据空间管制的分区类型,以及村庄既有条件如人文历史和发展条件等,分类予以引导,但不应一刀切的推行新村建设。除了因为特定人类历史或风貌等条件,以及具有较好发展条件的村庄,法定性保护区内的村庄应考虑逐步迁移至都市化集聚发展区内,将村庄建设用地置换成生态用地;结构性保护区内的村庄可灵活处理,鼓励但不要求村庄拆并,可基于基础设施、公共服务设施服务配置和使用便利的原则,充分尊重村民意愿对村庄进行适当的拆并;都市化集聚发展区内的村庄,应完善设施,提高土地利用效率,对于较为破旧的村庄,应加快村庄用地转城市建设用地,并进行土地更新以提高用地效率。

在对接规划管理方面,主要延续既往研究及国际经验,提出重点落实保护性、发展型和更新型3大类型政策区,其中更新型政策区应主要聚焦于城市发展导引的战略性需求划定,而非泛指一般性的建成地区;发展型政策区应重点发掘的导引对于城市发展具有重要战略价值的区位空间。在此基础上,规划建议重点推进目前上海市已经全面铺开的规划单元与政策区的直接衔接。针对目前存在的单元与行政管理、生态等功能空间类型,以及统计等社会经济空间单元不对应的问题,重点提出了落实政策区、与行政区和统计区匹配、按照主导及细分功能分类、战略性空间完整性、覆盖全域并互不交叉的原则、功能区引导控规单位的原则,提出了多个控规单元聚集形成单元分区的具体措施,使得政策区的发展及规划管理要求,能够在较具同质性的单元分区层面落实,从而为基于城市发展战略的政策区管控要求直接规范和引导控规单元提供了途径。


研究单位:上海市城市规划设计研究院(文中内容仅代表该机构观点)


一、 研究背景

国家层面,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出了在新形势下破解我国城镇化“人、地、钱”之间主要矛盾的重要思路,着重体现在围绕全面提高城镇化的质量,加快转变城镇化发展方式。

对于上海而言,结合新一轮城市总体规划的编制,应通过规划的转型,引领城市空间发展的转型,着重推进公共服务设施均等化、加强区域一体化发展的引导和协调、遏制城市空间蔓延、缓解城市生态安全隐患,并通过规划构建统一的公共政策的空间框架,切实实施城镇体系。

从我国城镇体系以及城市发展边界的发展来看,城镇体系以及城市发展边界的界定以及相应的技术方法在新的发展过程中逐渐发生着转变。在新的发展趋势下,需重新界定城镇体系和发展边界,并探索新的技术方法。

二、 发展历程

(1)城镇体系发展

上海市域城镇空间体系的形成是一个不断完善和深化的过程。《上海市城市总体规划(1999-2020)》明确上海要形成符合现代化国际大都市特点的城乡一体、协调发展的市域城镇布局,提出建设1个中心城、11个新城、22个中心镇和80个左右一般镇及若干中心村的五个层次。“十五”期间围绕总体规划的实施,聚焦中心城和新城建设。“十一五”以来,重心向郊区转移,集中推进“1966”城乡规划体系,构建“城乡覆盖、多层多核”的市域城镇规划体系。“十二五”时期,在优化中心城功能的同时,重点是分类推进新城建设。

从总体发展历程来看,上海的城镇体系发展一方面取得巨大的成就,另一方面仍然面临着诸多发展瓶颈问题。一是从城镇结构来看,原规划的“多层、多核”的层级化城镇体系发生变化,体现了差异化。嘉定新城、松江新城、枫泾镇、川沙镇等位于中心城辐射、交通走廊发展影响范围的新城和新市镇发展较快,而远郊其他新城、新市镇缺乏发展动力。二是从发展水平来看,在区域一体化的大背景下,新城与长三角周边地区城镇经济能级的差距明显,难以发挥跨区域的辐射带动作用。

(2)发展边界实施

在城市发展边界方面,《上海市城市总体规划(1999-2020)》提出通过生态敏感区和建设敏感区来限定城市发展边界,提供了城市发展边界的雏形。其后,上海市环城绿带的建设以及立法管理推进了重点城市的发展边界控制。而2009年开始推进的上海市“两规合一”工作以及上海市集中建设区的划示工作则将对全市发展边界的管理落到了实处,明确划示了全市域的发展边界线,并实现严格的管控。在这些边界的实施过程中:

1、上海市总体规划确定的生态敏感区、建设敏感区、楔形绿地等区域没有得到较好的实施。

2、外环绿带由于通过立法保护,其空间建设起到了较好的效果,但由于宽度不足,对城市发展的控制作用有限。

3、集中建设区的控制效用较好,通过国土和规划的边界控制手段的整合,实现了对建设用地的有效控制,但同时,对生态空间建设的引导仍然不足,有待进一步深化。

三、 发展趋势

1、城镇体系

城镇体系一词最早起源于美国,1960年,美国地理学者邓肯(Duncan)在《大都市与区域》一书中首次提出城镇体系(urban system)的概念,城镇体系是指在某一区域范围内,由众多形态和职能不同而又相互联系的城市组成的集合体,其中中心城市起主导作用。

城镇体系的相关理论主要关注城市、城镇之间的联系。从1933年克里斯泰勒的中心地理论,到1966 年Peter Hall的世界城市理论、1991Sassen 的全球城市理论、2001年Taylor的世界城市网络理论,以及Scott的全球城市区域。其总体趋势体现为“以流、网络、合作为特征的“中心流”理论将逐渐取代以地方、等级、竞争为特征的“中心地”理论。”

而在实践过程中,各大城市以及学者主要以不同区域的概念来描述和研究城镇体系。主要包括美国的大都市区、日本的大都市圈,戈特曼提出的大都市带以及我国的城镇连绵带、城镇群等等。总体而言,在美国、日本、德国等西方发达国家,大都市区是重要的统计地域单元,关注区域的发展和研究。

2、发展边界

发展边界一词最早起源于美国的城市增长边界(Urban Growth Boundary, UGB),这之前如大伦敦绿带等政策起到了城市发展边界的作用。美国的城市增长边界是为了遏制城市蔓延,由美国首先采用的一种城市用地管理政策工具。其概念为“城市土地和农村土地之间的分界线”。

发展边界更多体现在城市政策管理的实践之中。从国外相关理论与实践来看,城市发展边界的实践主要包括绿带建设(Greenbelt)、城市增长边界(Urban Growth Boundary,简称“UGB”)和城市服务边界(Urban Service Boundary,简称“USB”)和。城市增长边界和绿带主要起限制作用,而城市服务边界兼有导向作用;且绿带管理最为严格,城市服务边界最为宽松,城市增长边界介于两者中间。

四、 发展原则

从宏观发展上来看,流、网络、合作为特征的理论已逐渐取代以地理区位为特征的中心地理论,对城镇空间产生巨大影响。而对大都市区、大都市圈等区域层面的研究已经逐渐成为国际上的主要趋势。主要可以归结为:市场化发展、网络化发展、区域化发展。

市场化发展使得城镇体系规划的核心内容逐渐转向于公共服务的领域,包括城镇的基础服务、生态空间、交通网络以及文化特征,而发展边界则是引导这些公共领域建设的抓手。

区域化发展决定了上海应当从区域的角度去思考城镇发展的问题,在城镇体系和发展边界中,应当综合考虑与临沪地区的衔接。

网络化发展影响了现有城镇体系的特征,使得各级城镇逐渐体现出差异化的趋势,上海的城镇体系规划中应当体现这种差异化,并关注共性内容,通过发展边界以及其他一系列政策引导来实现这种差异。

综上,上海的城镇体系在空间构建中应当体现以下原则:一是体现不同发展方向上的差异化;二是关注并强化对公共服务、生态、交通、文化等方面的引导;三是挖掘在区域和全球范围内产生联系的城镇;四是应对区域一体的发展趋势,加强与临沪城镇的联系。在发展边界方面,应当体现对城镇发展的支撑,应当注重以下原则:一是体现对公共领域空间边界的引导,包括生态边界、公共服务边界等等;二是体现不同城镇发展规模的考虑,在层级配置的基础上,强化部分地区的发展;三是体现与区域的发展衔接,城市发展边界应与周边地区统筹考虑。

五、 实现路径

1、市域城镇体系

一是由辖区竞争走向跨界合作。在规划上,以大都市区为尺度与背景,研究并引导人口、经济、功能、生态在区域范围内合理的空间布局。

二是基于层级结构,加强网络联系。在传统层级结构的基础上,一方面体现政策上的差异性,关注不同地区发展的不同趋势。另一方面明确各级政府的事权职责,并构建与事权匹配的财税制度。

三是从物质规划到政策和制度的整合。关注城市发展的控制政策引导和激励政策以及户籍制度等方面内容。

四是建立具有实际管理事权的区域(大都市区)协调机构。建立大都市区发展协调机构,制定区域整体发展战略,统筹重大基础设施的建设,协同推进公共政策。

2、城市发展边界

一是要从生态目标和发展目标两方面综合确定城市发展边界。一方面要厘清生态本底,明确生态目标,实现生态效益最大化。另一方面要判断发展格局,明确发展目标,引导城市发展结构优化。

二是要处理好刚性和弹性发展的问题。一方面参照绿带政策,提出刚性要求,严格控制总量,加强发展边界的效力。另一方面明确弹性控制,建立边界调整机制,提升发展边界的适用性。

三是要政策支撑上体现差异化的政策引导。一方面对内政策的固化,实行有效的规划控制和引导,借鉴城市服务边界的做法,引导人口、用地、产业的实际集聚。另一方面,对外政策的差异,加强对镇村层级的协调统筹。明确外围建设用地减量化与内部建设用地增量的实际联系。扶持村镇生态产业,促进农村发展的同步转型。


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