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资源紧约束条件下的城市规模(人口与建设用地)多情景预测与应对策略研究

2015年05月18日 16:42:00 来源:


编制单位:复旦大学(文中内容仅代表该机构观点)


本次研究报告包括了四个相互关联的有机组成部分:

第一部分内容主要讨论了人口规模预测的问题。本研究采用“队列要素法”进行上海人口自然增长的预测,在其基础上通过劳动力需求的分析,设定了未来上海市人口发展的阈值。同时采用线性回归方法进行净迁入人口的预测。

若仅考虑自然增长,2040年上海人口将减少到1934万,与2010年相比劳动年龄人口减少40%。参考国际经验,包括纽约、伦敦、东京、新加坡等全球城市,在城市历史过程与预期发展中均保持了稳定的劳动力总量或劳动力比例。因此,为了维持上海的城市发展活力,必须保持每年持续的净迁入人口来补充和稳定劳动年龄人口的数量与比例。通过计算,假如需维持劳动力总量不变,上海2040年总人口规模的阈值应达到为3000万;假如需维持劳动力比例不变,上海2040年总人口规模的阈值应达到5400万。

同时,研究净迁入人口的预测还采用了基于经济增长、基于历史数据趋势外推,和基于其他因子的三种预测方法,得到处于3300~5100万区间的多种人口规模情景。

最终结合阈值计算和趋势预测,研究给定三个2040年上海市人口规模情景:3300万,4000万,5100万。

第二部分内容通过综合功能、人口、空间三个要素的分析,探讨上海城市规模的核心问题。通过研究发现,上海城市规模的核心问题并不是不断增加的人口数量,而是人口高密度聚集区域与功能高密度集聚区域之间的空间错位。

根据经济普查的数据分析可以看到,上海的城市功能高度集中在中心城区。从产业角度上看,其中第三产业的就业人员和营业收入主要发生在中环范围以内,并随着与市中心空间距离增大而向外衰减。

通过人口普查的数据分析可以看到,与就业分布类似的,人口也呈现相对集中的态势,表现出以中心城为中心,人口密度向外衰减的特征。

虽然功能与人口的空间分布模式类似,但由于功能对聚集的需求度和容纳度均远远高于人口,从而形成这样一种空间格局:就业聚集在中心城区的较小范围内,居住则围绕就业,分布在更大的空间圈层中。两个圈层在空间分布上产生了错位。

由于人口与功能的空间错位,上海已经出现职住分离、交通拥堵、公共服务不足等多种城市病。如果不对城市功能的空间布局进行优化,城市病将随着人口增长继续恶化。

第三部分内容主要讨论资源紧约束条件下的产业应对策略。研究认为,新增建设用地,将是上海市未来发展的主要资源约束条件。在这个约束条件下,本研究将产业优化作为核心的应对策略,在现有的空间框架内,通过城市功能的优化,引导人口的空间布局。

功能优化包括两个方面:

第一是优化的产业结构。本研究建议优先从中心城区向外疏散的产业为第三产业、尤其是生产性服务业,其中涉及的企业类型主要是科技创新型企业。

第二是优化的空间布局。本研究建议将中心城周边地区作为上海城市功能向外疏解的优先空间。该地区作为未来人口大幅增长的地区、未来土地供给的主要来源,具有仅次于中心城区的空间绩效,并对生产性服务业功能入驻需求迫切。研究认为该区域的功能优化的优先级应高于新城地区。

第四部分内容为多情景下的人口空间引导策略。根据第一部分人口规模的预测,本次研究设定了2040上海年人口规模的低、中、高三种情景,分别对应的人口总量为3300万、4000万和5100万。

为应对不同的人口规模增长情景,研究根据现状人口分布与未来城市功能优化方向等因素的综合考虑,将上海市域划分为人口稳定控制区、人口优先引导区、外围预留地区等五个区域。这五个区域的划定是圈层式的,并基本依据以下的策略原则:保持人口密度从中心城区向外逐级递减;控制中心城区人口密度,新增人口优先导入距离中心城区较近的地区,达到合适的人口密度后,再导入较远的地区。

研究为五个区域分别设定各规模情景下的人口分布。其应对结果体现在行政区划上为:浦东新区将承载约一半的未来新增人口,闵行、嘉定、宝山和松江也是新增人口主要进入的地区。

总体而言,本次研究报告贯彻了以下的思路经济规律大于政策干预,引导增量而非控制增长,功能优化带动人口引导

在人口规模方面,长期看来,经济规律的作用将大于政策干预。这是本次研究的基本观点。对上海这样一个全球城市而言,由于其强大的吸引力,未来仍将有大量的外来人口持续不断地迁入这个城市;于此同时,这个城市本身也需要稳定的劳动年龄人口输入来保持其城市活力与全球竞争力。

而应对这一不断扩大的人口规模,本次研究并不主张人口控制策略。通过政策及行政力量对人口进行强行控制,有可能在短期内缓解城市公共服务供给的不足,但长期看来,必将损害城市的精神与竞争力。相比较“控制”,本次研究提出的对策是对人口进行“引导”,通过对人口在空间上的合理布局,来缓解现阶段的城市公共资源矛盾。

通过研究发现,人口的空间布局模式与城市功能高度相关。因此,在人口引导的策略上,应以功能布局的优化带动人口布局的优化;通过对城市核心功能的疏解,引导人口在空间上进行布局的合理优化。而在城市功能的疏解和优化中,应充分尊重市场的规律与作用,选择合适的产业类型和空间导向。


研究单位:上海社会科学院(文中内容仅代表该机构观点)


2021—2040上海进入存量发展时期的资源对策。过去,上海在上一轮城市规划(1997—2020)中,是基于人口与劳动力、投资和资金、建设用地等外生资源进行城市形态扩张和获得增量快速发展的。未来,上海在2021—2040的规划期内,将进入人口、建设用地、住房和碳排总量等零增长(或者微增长)阶段,进入存量发展时期。存量时代将从依赖外生资源发展转向依靠资金与资本、科技与管理等创新人才、科技成果与知识产权等内生资源。

上海未来发展需要从需求侧角度出发,考虑城市规划如何充分利用城市现有或者将会产生的内生资源进行发展,并通过城市空间规划引导各类资源的合理布局或者置换,形成空间规划统筹上海城乡一体化的整体发展优势。到2040年,上海城市发展需要考虑可预见的因素变化包括,2026年人口达到高峰后的结构变化;住房需求在存量房时代的重新置换;城市基础设施的更新换代;以及产业结构、环境趋势、社会发展、城市安全等。

规划思路需要从工业化带来城市化,转向以城市化带动产业高度化。基于工业化的城市化是城市居住区和商业服务区作为产业和企业配套,带来了土地资源短缺、城市人口规模扩张等问题;上海的城市现代化带来产业高度化的循环链是:城市环境优美——住房宜居程度高——居住人口素质好——充分就业价值大——形成产业高度化;新一轮城市规划要求包括适应性、提升性、协同性和方向性。

从人口与产业的关系来看,高端产业的人口土地密度远高于工业制造业,2040年的规划无法通过从保持人口静态自然发展实现产业升级和转型。上海现有的人口分布与产业结构及布局和土地利用强度等,有着较高的吻合度,上海的城市区位、产业能级和学历水平具有高度关联性。可以看到,上海的研究生和大本学历的人才主要分布在市中心区和郊区高校所在地,与中心城的现代服务业和当地的高科技产业有一定的关联;上海的高中与大专生集中在中心区去与郊区的高科技产业集聚区,对科技和先进制造也发展具有一定的作用与影响,而在远郊区与工业园区,则以低学历人口为主。

城区、产业与园区、人口学历之间有着密切的相关关系,对于指导未来的城市规划具有积极的指导意义。分布在外环外的近郊区,特别是西部近郊区的劳动力集聚程度更高。这部分群体的受教育年限偏低,学历偏低,主要从事工业制造业等以劳动力资源供给为主的产业。未来只有通过提高劳动力素质或者人口流出,进行高学历人口的替代。

此外,目前上海级差地租的差异化效应明显,郊区相对较高层次的新城建设,高校区、科技园区等,在集聚较高学历人才和高科技产业方面的作用较为突出;市域范围内明显圈层化的人口、社会、地位差异,不利于未来大都市地区的统筹发展,同时也不利于中心城区功能疏解和减少交通、环境压力;顺应大都市区发展趋势,并合理布局城市功能和承载全球城市的发展需要;工业快速发展的近郊区,已经严重冲击了原来的中心城区外围绿化隔离带,冲击了“中心城区-区县新城”的城镇体系格局,能否合理引导调控近郊区实现区域创新发展已经成为影响上海市域整体空间结构的关键所在。

在上海未来城市发展方向财富型与创新型城市的选择中以及城市居住人口与就业人口的适应分析上进行多情景预测。根据波特的国家竞争力理论,上海目前正处于创新发展阶段;也可能会跳过创新阶段,直接进入财富阶段。

在上海现有工业城市基础、财富城市雏形和全球创新节点城市的要求下,按照工业型(现状延续)的劳动力密集,创新型(科技发展)的知识人才密集,和财富型(资本积聚)的全球权贵人士积聚等三种形态,可以初步形成以下上海的人口多情景分析判断。


表:常住人口多情景

基于2480万常住人口规模控制的多情景分析。一是以存量人口为主,严格控制在2480万人的情景。这种情景下,外来增量人口将得到很大的限制,创新型人口增加非常有限,上海将无法实现成为全球创新节点城市的目标。二是以人口有增有减,实现2480万人目标的情景。这种情景下,一方面需要导出300—500万非户籍务工人员;另一方面导入100—250万创新人才就业(约合250—500万新增人口);才有可能满足创新城市的发展需求。为此,上海可以选择相关策略实现人口控制和功能转型的“双赢”目标。即在城市功能上实现“创新和财富”的双轮驱动战略,在常住人口上实现“有增和有减”的双向调控策略。

基于2750万常住人口规模控制的情景分析。到2040年,上海常住人口规模如果可以放宽到2750万人以内,那么可以在严控郊区外来劳动力增长的条件下,基本实现成为全球创新节点城市的目标。

无论何种情景,上海未来应该实施“本地就业&外地居住”模式。基于上海与周边地区的地铁网络交通,在规划期足以实现上述策略。基于房地产和住房的常住人口导向。上海房地产在规划期内已经进入存量房时代,目前为6.9亿平方米,预计到2020年商品住房和保障房总量将达到8亿平方米左右,房地产支撑的终极城市常住人口容量估计在一千万户左右。基于产业结构调整的常住人口导向,一是工业的转型与向长江流域的转移,二是物流、呼叫中心、传统服务等行业的信息化与自动化创新,可以减少上海低收入外来常住人口规模,降低地铁等公共交通压力。基于区域功能调整的常住人口导向,一是通过“四区联动”实现常住人口的出行次数和距离的减少,减少城市资源压力;二是引导城市居民向功能性社区搬迁,如养老功能社区等,实现集约化的专业服务;三是针对特定的产业、住房、交通等需求,进行城市规划的专业性调整与服务。

上海要成为全球创新中心的建设目标,需要从创新城市概念出发,实现创新社区、园区、校区和城区等“四区”联动。按照创新城市理论,上海城市可分为中心城区(市中心区与老城区)、周边城区(新区与近郊区)、外围城区(远郊区与新城)等三个层次进行分类规划发展与指导。

中心城区侧重基于财富发展和土地置换的城市更新。实现以楼宇经济为基础的金融、总部经济等产业结构,市中心老城区主要利用老工业区等自然资源禀赋嫁接外来资源进行发展,利用科技概念植入,利用规划整合资源。城市的现代化水平、和功能作用、基础设施和居住环境条件等相应调整。

新区与近郊区的区域发展侧重外部资源导入性创新与调整。以创新资源导入带动区域发展。未来主要考虑通过功能调整和体制机制创新,实现创新、创意和创业,特别是内生性科技研发产业和企业的培育。

远郊区发展侧重于新城建设带动创新发展与产业置换。这一地区历史上具有典型的工业化带动城市化发展特征,是上海是否可以实现全球创新节点城市的发展关键。近郊区的主要规划任务是促进新城发展,规划需求是通过新城发展的城市化带来科技创新和产业高度化。目前的思路是将域内原有人口与原有产业实现升级或与对外省市的转移。

在中微观层面,上海新一轮城市发展应以创新片区为单位进行“四区联动” 发展选择与分区规划。包括市域层面的文化创新型片区、工业创新型片区、服务创新型片区、科技创新型片区。以及狭义的分区内部“四区”联动,即指在创新片区内的产业园区、居住社区、生活服务城区和学校区的联动。

基于创新资源集聚与辐射、财富集聚与辐射、人口置换与转移等新规划思路提出应对策略。城市规划从平面到空间的方法转变。包括改扩张性规划转为提升型规划;城市规划期内预估该功能区的未来两到三次产业或城市转型;进行中观尺度的规划调整更新,即构建独立组团的功能片区整合;进行微观尺度的规划整合,即最后一公里的基础设施规划,以及最后一平方公里的规划功能的融合;城市规划与用地从平面功能布局转向建筑的立体空间布局。

交通规划基于人口紧约束的“本地就业&外地居住”模式。做到常住人口、就业人口与外来商务旅游人口的交通资源利用匹配。构建中心城区与周边城市的快速链接通道与通勤交通;构建远郊区与周边城市的便捷交通;构建本市域范围交通的便利度、实时度和舒适度。

住宅规划调整满足创新城市的人才引进需求。现有住房建设总量基本可以满足高端人口和户籍居民住房保障的需求;在上海的存量房结构中,如果大量引进国内外创新型人才,则最为短缺的是中高端商品房。

加快建设网络服务城市。继续加快上海智慧城市与信息港的建设进程,在2040年实现信息网络的无缝覆盖。

构建基于碳排零增长的资源内生能源与环境循环体系。在规划期应预留未来城市的能源与环境所需要的空间,以保证在碳排总量不再增长的条件下,不被能源供应所制约。

科技创新需求侧引领创新城市的规划。2020年以前,属于基于实体经济的互联网支撑时代,2021—2040年以后,世界将进入基于互联网和物联网的实体虚拟实现时代。2040年可能实现的交通基础设施的科技创新愿景、住房工厂化科技创新愿景、穿戴信息基础设施支撑的科技创新愿景、办公自动化与社会服务基础设施支撑的科技创新愿景,对创新城市的规划都是重要的影响因素。


研究单位:上海同济城市规划设计研究院(文中内容仅代表该机构观点)


研究首先总结了上海市人口的发展历程和现状,并通过与一些国际大都市圈的对比,对上海目前所处的位置和进一步发展的态势有了先期认识。进而,从资源和政策两方面对人口规模的约束条件进行了分析,研究发现各类资源约束均具有明显的弹性,从中难以推算出合理的规模,而政策方面总体偏宽且缺乏直接调控手段,效果也不明显。

人口预测仍然以趋势推断为主要依据,即首先对人口发展趋势进行判断,从中国快速城镇化背景、地区经济差异、人口结构的外来依赖性等角度,认为未来30年上海市人口将持续增长,但涨幅趋缓,外来人口结构向高端化发展。在此基础上,从户籍人口与外来人口两方面预测人口规模,其中,户籍人口易于直接趋势外推,外来人口则进一步考虑了人口素质优化的结构性特征。考虑到未来发展的不确定性,研究分为高、中、低三个方案分别预测,并根据统计校核,确定中方案为最有可能出现的基准方案,即2040年常住人口规模达到近3200万人。

从交通视角来看,无论是道路、轨道等交通设施,还是越江交通、对外交通这样的关键节点,3200万的人口规模会带来严重问题,由此引出了人口调控措施的必要性。但是与此同时,基于年龄结构与用地视角的研究却从另一方面揭示了调控的困难:年龄推算法的结果表明,调控力度过大将导致高度老龄化和劳动力数量的下降;而如果对部分工业用地进行置换,则很有可能使人口增加。面对必要性与困难并存的局面,研究认为从长远利益出发,必须坚持积极调控的方针,不可本末倒置;同时应注重策略的合理性,尽可能降低调控的不利影响,避免过度与失衡。

面对如何调控的问题,研究认为关键在于城市职能的疏散。通过对上海市就业岗位、产业用地以及人口规模关系的分析,论证了以产业结构调整为抓手,通过就业职能的疏解实现人口调控的可行性,从而明确了调控方向。在具体的调控措施上,研究将问题导向与目标导向相结合,从产出效率、从业人员年龄结构等角度分析了第二、三产业中各劳动密集行业的现状问题,并考虑与上海城市发展目标的耦合度,将其分为应调控且较易调控,应该调控但相对较难调控,可以调控但较难调控三类,在此基础上设定不同的组合,形成强、中、弱三种调控情景,估算每种情景下减少的就业岗位数与人口数。进而,将调控情景与之前预测的高、中(基准)、低方案相结合,得到多情景下调控后的人口规模:在基准方案下,中调控、弱调控将使2040年的常住人口规模从不调控的3200万分别降至2700万、2900万,而既有的2480万的控制目标与低方案下弱调控情景的预测值最为接近。最后,研究针对不同的人口总量和空间配置模式情景,从交通与产业两方面提出了具体的调控对策。

经过以上研究工作,形成以下主要结论:

(1)预计上海市人口将继续保持强劲增长势头,2040年常住人口规模在高、中(基准)、低三个方案下将分别达到3600万、3200万、2600万。

(2)这样的人口规模将会带来严重的后果,使城市交通难以承受,人口调控从长远考虑势在必行。

(3)从年龄结构和用地的角度,人口调控存在一定困难,但为使人口结构年轻化、或为提高土地使用效率而增加总人口的举措是本末倒置,只能延缓问题的解决、并使问题更加尖锐。

(4)调控方向上应坚持疏散,积极引导多中心均衡结构的形成,通过产业结构的调整向市域外疏解就业岗位和人口,基于产业类型的强调控、中调控、弱调控情景可以实现不同的人口调控目标。


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